Proteccionismo y federalismo fiscal a luz de la globalización

abril 2012
Varias declaraciones recientes ponen de manifiesto que los políticos mantienen planteamientos sobre inmigración y globalización que están claramente por detrás de la realidad del mundo que se nos ha venido encima. Y que la clase política se encuentra atascada en enfoques más propios del siglo XX.
Dos de las cuestiones objeto de debate recurrente en la actualidad tienen que ver con el impacto de la globalización en la desigualdad y cómo los parámetros de federalismo fiscal se verán afectados por la globalización en el nuevo mundo digital.
¿Dónde estamos?
Un tema destacado en la agenda de campaña electoral presidencial 2012 en Francia se refiere a la libre circulación internacional de bienes, servicios y personas. Sarkozy ha puesto sobre la mesa un enfoque más proteccionista respecto de los bienes, proponiendo la prioridad de adquisición de productos fabricados en Europa; así como restricciones a la inmigración y a la circulación de personas. Propone la ruptura del acuerdo de Schengen, si no se logra un gobierno político interno en Europa, y sugiere que las fronteras entre Grecia y Turquía no están suficientemente controladas.
En mayo de 2011, Dinamarca ya había anunciado el restablecimiento de controles aduaneros con Alemania y Suecia. Y había roto unilateralmente el tratado de Schengen.
En ambos casos estas acciones deben ser valoradas a la luz de estrategias políticas. En el primer caso por la necesidad electoral de arrebatar votos al Frente Nacional de Marine Le Pen y, en el segundo, como resultado de un pacto de gobierno con la extrema derecha.
Es cierto que en el mundo actual los procesos migratorios todavía son fuentes de conflicto. Se han identificado esenciamente 7 puertas relevantes para la inmigración: Estados Unidos con Méjico, Grecia con Macedonia y Albania, España con Marruecos, Malasia con Indonesia, por un lado. Y en un terreno militarizado Korea del Norte y del Sur; Yemen-Arabia Saudí y Palestina con Israel.
Al mismo tiempo el exSecretario del Tesoro norteamericano, Larry Summers, reclamaba recientemente que las autoridades deben centrarse en el apoyo a las actividades productivas que dan empleo a trabajadores en el país, y no a las corporaciones, que estando registradas legalmente en Estados Unidos, llevan a cabo su producción en otros países. Apuntaba Summers al riesgo de deslocalización de empleos fomentado por las propias empresas multinacionales norteamericanas.
En la segunda mitad del pasado siglo los países desarrollados vivieron un intenso debate sobre el impacto de la globalización en el bienestar de la población. De forma muy simplificada, algunos propusieron -como ahora- medidas proteccionistas y leyes de inmigración restrictivas ante la consideración que los inmigrantes arrebataban empleos a los residentes originales, lo cual era doloroso (para estos votantes) en escenarios de reducción de la tasa de empleo, al tiempo que se debilitaba la cultura nacional. Además algunos consideraban que el liberalismo comercial conducía a una pérdida de empleos dentro de las fronteras, ya que éstos volaban a los países exportadores.
Por otra parte, muchos pensaban al contrario que los procesos migratorios representaban a medio plazo en enriquecimiento cultural y una mejora de la eficiencia económica al importar nuevas costumbres, talento y dotaciones genéricas con mayor capacidad de aceptar riesgos.
Y por su parte, los defensores del libre comercio, que no necesariamente coincidían con los anteriores, confiaban en la teoría de la ventaja comparativa de Ricardo que postula que si una nación se especializa en la producción de bienes en los que tiene ventaja comparativa en costes y los vende a otras naciones a cambio de comprar otros bienes en los que éstas tienen ventaja comparativa, existirá una ganancia global derivada del comercio que mejora los niveles de renta en ambos países.
Las políticas arancelarias y las leyes de inmigración continúan hoy en la agenda política de todas las naciones. Sin embargo, en el siglo XXI las cosas son bastante diferentes. China se ha convertido claramente en la Fábrica del mundo e India lleva camino de convertirse en la Oficina del mundo. Y ello está generando efectos económicos dramáticos.
¿Hacia dónde vamos?
Cuando Ricardo postuló sus teorías sobre el comercio internacional los bienes físicos eran comercializables pero los servicios no lo eran. Pero hoy el mundo ha cambiado. Una parte creciente de los bienes es digital (son contenidos y software). Lo que significa no sólo que pueden viajar sino que viajan de hecho a un coste cercano a cero. Como resultado, muchos servicios personales se han convertido en comercializables internacionalmente. Obviamente no son comercializables internacionalmente servicios de tratamientos médicos, de dependencia, asistencia en el hogar, reparaciones de coches, peluquería o masajes. Pero muchos trabajos como la atención remota a clientes, la realización de trabajos de diseño gráfico, consultorías varias, la revisión de programas de software, la elaboración de modelos financieros, la realización de documentos contables, la elaboración y revisión de declaraciones fiscales, el asesoramiento financiero y corporativo, e incluso la realización de segundas opiniones médicas son hoy internacionalmente comercializables.
Como ha destacado Thomas Friedman en The World is Flat la aparición de Internet y la inmensa inversión en construcción de redes transoceánicas de fibra óptica ha dado acceso al mercado laboral a millones de nuevos trabajadores cualificados desde países emergentes.
Las repercusiones son enormes. Por un lado los trabajadores “white collar” en los países desarrollados dejarán en su mayoría de estar protegidos por la “incomercializabilidad” de los servicios que vienen realizando. Los trabajadores cualificados de los países emergentes y desarrollados pueden ahora competir entre sí. Si en Chindia un 5% de los trabajadores tienen cualificación profesional y conectividad suficiente, y se sienten confortables con las nuevas plataformas de infraestructuras de colaboración, pronto habrá una fuerza laboral adicional superior a 120 millones de personas compitiendo por trabajos cualificados.
Desde la perspectiva de la equidad horizontal en el mundo el avance será dramático. En el mundo moderno interconectado a través de Internet los individuos no tienen ya que emigrar para competir por determinados empleos en otros países. Ya no veremos necesariamente a inmigrantes viniendo al primer mundo para realizar los trabajos que los empleados nativos no quieren realizar. La sustitución de trabajadores afectará cada vez más a empleos de mejor calidad pero será más invisible. El proceso lo observaremos en las estadísticas de paro de larga duración y cuando el empleo no reaccione con acostumbraba ante incrementos de la renta.
Un ejemplo útil es lo que está ocurriendo en Estados Unidos, un país acostumbrado a estar cerca de la tasa de paro friccional, al contar con un mercado laboral muy flexible que se ajustaba más vía precios que cantidades. Sin embargo, en las últimas crisis se aprecia una recuperación del empleo más lenta y menos vigorosa. (Véase gráfico)
En una respuesta a Summers por parte de Laura Tyson sobre el papel de las multinacionales norteamericanas en la creación de empleo en Estados Unidos, destacaba recientemente que a pesar de décadas de globalización los datos indican una todavía importante contribución de éstas a la competitividad de EE.UU. y la localización de una parte sustancial de la actividad en su país de origen, En todo caso destacaba Tyson que la preocupación real de las autoridades debería referirse a si el país está perdiendo competitividad como lugar para llevar a cabo estas actividades.
La clave para competir en un futuro va a estar en la capacidad de adaptación de los trabajadores a los nuevos entornos de colaboración, en la creatividad y en el esfuerzo. El mundo en su conjunto se vuelve potencialmente más justo. Los trabajadores del primer mundo acostumbrados a salarios altos tendrán ahora que merecerlos.
¿Aumenta o disminuye la globalización el nivel de desigualdad?
La respuesta es compleja y de hecho no existe mucha unanimidad en los resultados de los estudios que se han realizado al respecto (1), como consecuencia de diferencias metodológicas y también de otras cuestiones entre las que cabe destacar las siguientes.
Primero, la necesidad de avanzar en la unificación de la unidad de medida. La definición de renta homogénea en términos de capacidad compra puede ser mejorada con indicadores de estándares de calidad de vida (LSM). En este sentido, la disponibilidad de datos no muy buena para la mayoría de países. Segundo, los resultados difieren mucho cuando se analizan países con diferencias significativas entre el tamaño poblacional. Y, tercero, y más importante, la pregunta en realidad debería ser triple: i) ¿cómo impacta la globalización en el nivel de desigualdad de los individuos de cada país (desigualdad intra-país)?; ii) ¿cómo afecta la desigualdad de la renta per cápita de diferentes países (básicamente ente países desarrollados y países emergentes), concepto que ignora la desigualdad interna en los países; Y finalmente, iii) ¿cómo afecta a la desigualdad entre los individuos del mundo? (2).
Algunas conclusiones relevantes del estudio de un Branko Milanovic (2010) son que la desigualdad global entre individuos en el mundo es elevada (un coeficiente de Gini de superior a 60) y creció entre 1870 y el año 2000 unos 4 puntos. Pero la causa de la desigualdad cambió en este período. Las diferencias entre clases redujeron su contribución en 15 puntos, mientras que el factor residencia (país) aumentó su contribución en 19 puntos y explica cerca del 70% de la desigualdad al final del período.
¿Cabe esperar que esta tendencia continúe de cara al futuro? Como veremos mas adelante yo creo que no. Más ocurrirá que el factor país de residencia resultará menos importante en el futuro. Nos enfrentaremos cada vez más a un mercado de profesionales free lance trabajando para varias empresas localizadas en diferentes países.
Los mecanismos del impacto de la globalización sobre la desigualdad son complejos. Intuitivamente podemos distinguir los siguientes;
Por un lado en el mundo globalmente la renta sube, y además asistimos a un proceso en el que millones de personas salen cada año del umbral de la pobreza.
Por otra parte también cabe esperar un incremento en el nivel de desigualdad intra-país tanto en los países desarrollados como en los países emergentes.
En los países desarrollados porque al desplazarse las fábricas y reducirse la demanda de trabajo los salarios de los trabajadores “blue collars” caen en términos relativos. Al mismo tiempo el proceso de deflación inducido implicó una mejora significativa de los márgenes empresariales, y al permitir un escenario de tipos de interés muy bajos puso en marcha un incremento en el precio de los activos como las acciones (al tiempo que creaba una burbuja inmobiliaria). Como resultado, los trabajadores con más “skills” y también los inversores (que normalmente coinciden) vieron un incremento en su renta y en su riqueza al subir sus salarios y el precio de sus activos. Al mismo tiempo los trabajadores con bajo nivel de conocimientos y poco adaptables se ven compitiendo con trabajadores de los países emergentes, que ganan una décima parte o menos que ello, o bien con robots cuyo coste marginal tiende a cero.
Y dentro de los países emergentes que participan en el proceso de globalización cabe también esperar un aumento en el nivel de desigualdad, en la medida que una clase de ricos inicialmente muy pequeña comienza a multiplica, al igual que ocurrió en el siglo XIX en Inglaterra durante la revolución industrial. Como resultado, la subida de los salarios de los más pobres, que produciendo para el primer mundo, puede resultar compatible con un incremento de la desigualdad.
¿Debe ocuparse alguien de la desigualdad global?
Si exceptuamos al Banco Mundial, al Fondo Monetario Internacional o la Organización de Naciones Unidas que no tienen competencias ejecutivas, ¿hay alguien que deba ocuparse del nivel de desigualdad global?
Desde luego no existe un gobierno mundial cuyo objetivo sea lograr una meta específica en términos de igualdad. A los políticos nacionales les preocupa esencialmente la desigualdad interna en sus países aunque destinan un pequeño porcentaje de sus PIB a la ayuda al desarrollo (3). Quizá el caso más llamativo es el de la Unión Monetaria Europea en la que han llegado a establecerse mecanismos de transferencias para compensación entre regiones con importes significativos.
Tradicionalmente el objetivo de reducción de la desigualdad intra-país (no vinculada a las diferencias en el esfuerzo realizado) se ha basado en tres aspectos: una cuestión ética; ii) un objetivo intermedio para lograr niveles satisfactorios de estabilidad social y,más recientemente también, iii) una cuestión vinculada a la estabilidad macroeconómica. En relación con este último aspecto algunos autores han desarrollado modelos que consideran la desigualdad como una causa de la crisis de 2007 -véase Joseph Stiglitz (2011), Raghuram Rajan (2011), Robert Reich (2011), o Michael Kumhof and Romain Ranciere (2011)-.
Si rescatamos el concepto del velo de la ignorancia rawlsiano (4) y lo aplicamos en otro contexto. ¿Qué elegiría un individuo, ignorando cual será su posición en la sociedad y sus capacidades, si tuviera que decidir entre nacer en el siglo I en la Roma Imperial, donde la desigualdad en términos de índice de Gini global era previsiblemente inferior que en el mundo actual, o bien nacer en el siglo XXI? Cada uno puede elegir…
La igualdad en la antigüedad se cifraba en la pobreza. En el mundo moderno Estados Unidos y Europa han logrado mantener cifras similares de índice de Gini pero en la riqueza. (Véase gráfico obtenido de una exposición de Milanovic)
Si el nivel de vida de los individuos depende esencialmente del nivel de recursos en términos absolutos, el objetivo de un gobierno debería consistir en organizar la actividad económica de forma que se eleve la renta o el que se considere mejor indicador de bienestar (por ejemplo un indicador de disponibilidad de agua potable corriente, calefacción, alimentos sanos, vestidos, tratamientos médicos, etc.) de forma general para conjunto de los individuos, pasando a ser el nivel de desigualdad a un objetivo secundario.
Ahora bien, parece ser que el nivel de felicidad se ve influido también por la comparación con los más próximos en términos familiares, de localidad y de edad. Las investigaciones recientes muestran que la salud física, es el mejor parámetro predictivo individual de felicidad, seguido de la renta, la educación y el estatus marital. Y los investigadores han encontrado un importante efecto de la renta relativa. Cuanto más rico eres en relación con tus pares de edad, tus familiares y tus vecinos más feliz te sientes. Véase por ejemplo Clark et al (2008) y Layard et al. (2009).
Lo que aplicable para el vecindario y la familia lo será para el mundo en un entorno cada vez más transparente. El progresivo conocimiento de la riqueza de otros individuos en otras regiones a través de la televisión e Internet afecta a la felicidad relativa de los individuos en el mundo. Por ello, en un futuro los objetivos de desigualdad mundial serán más relevantes.
¿Importa más la igualdad o la equidad categórica?
Las nuevas tecnologías contribuyen por un lado, a aumentar la desigualdad al reducir en términos relativos los salarios de los trabajadores menos cualificados, ya que para la misma oferta reduce la demanda de trabajo para determinados empleos. Pero, por otra parte, Internet tiene dos efectos que mejoran significativamente la equidad categórica –entendida ésta como el grado de igualdad de oportunidades, esencialmente en términos de acceso al mercado laboral-. Por un lado, Internet permite a los trabajadores ya cualificados escapar de la localidad de sus mercados profesionales, abriéndoles la puerta al primer mundo, donde las oportunidades y los salarios son superiores. Y, en segundo lugar, Internet permite el acceso al mundo de la educación a costes muy reducidos a través de programas de formación on line y mediante la inmensidad de materiales académicos gratuitos (Wikipedia, Google Scholar, etc.), lo que hará más factibles los procesos de cualificación.
En definitiva la tecnología permitirá una mejor igualdad de oportunidad basada en la iniciativa y el esfuerzo.
¿Qué le piden los votantes a la clase política en este escenario?
Los votantes no deben pedir hoy a sus representantes políticos que paren la evolución del mundo, porque es imposible. Los sistemas económicos son darwinistas y la supervivencia exige adaptación.
El nuevo escenario provoca situaciones curiosas. Podemos ver a conservadores -a los que no les gusta la globalización ni una mayor integración porque implica la importación de culturas extranjeras- alineados de repente con sindicatos a los que tampoco les gusta la globalización, si ello significa una mayor facilidad para que tengan lugar procesos de outsourcing y offshoring de empleos. Hoy los planteamientos proteccionistas exigen no sólo poner obstáculos a la importación de bienes físicos pero también levantar barreras a estos procesos de offshoring.
¿Cuál puede ser la respuesta? Los políticos deberían reflexionar sobre en qué terreno convergen los intereses de los países, o mejor de sus indiviuos, y de las compañías de dichos países. La respuesta es, disponer del mejor capital humano.
Hoy en día la única protección útil de los ciudadanos para competir en un a mundo digital interconectado es la excelencia en la educación (incluida la formación tecnológica que permite la conectividad)
La defensa del nivel de vida y el poder económico de un país pasa hoy más que nunca por la mejorar de los niveles educativos. Progresivamente se está rompiendo la correlación entre la nacionalidad de las sedes de las empresas, la residencia sus ejecutivos y el centro geográfico donde realizan la parte más sustancial de sus negocios. Y conforme avanza el “nuclearización” de las compañías y el fenómeno de los freelancer la ruptura de la conexión entre la ubicación de los cuarteles centrales de las empresas y profesionales que trabajan para ellas es mayor.
En este contexto, las ciudades son cada vez más protagonistas en la riqueza de las naciones. Los políticos locales tienen clara su misión. Gobernar ciudades con capacidad de atraer capital humano con talento. En el enfoque clásico de Tiebout, fomentar que los potenciales contribuyentes voten con los pies a favor de sus ciudades. Para ello será preciso ofrecer a estos individuos infraestructuras de interconectividad física (aeropuertos) y sobre todo digital (banda ancha) para que puedan trabajar globalmente. Y dotar las ciudades de bienes públicos locales (seguridad y cultura esencialmente) y servicios de sanidad y educación de calidad. Y todo ello a un coste impositivo razonable. Pero las competencias impositivas están esencialmente en los niveles regionales y nacionales.
En este escenario los políticos nacionales y supranacionales se enfrentan a nuevos retos. Los políticos nacionales tienen la necesidad de compaginar los objetivos de suficiencia fiscal y de capacidad de financiar las transferencias necesarias para mantener un nivel de equidad homogéneo para los residentes del país.
Las doctrinas de federalismo fiscal han concluido tradicionalmente que es eficiente descentralizar la provisión de bienes públicos locales (básicamente al reducirse el problema de revelación de preferencias). Sin embargo la descentralización tiene inconvenientes desde la perspectiva de la equidad y, además, no resulta sencillo lograr los objetivos de responsabilidad fiscal. Sólo algunos impuestos son descentralizables sin problemas. La descentralizaciñón de otros genera problemas de ineficiencia (resultados sub-óptimos por competencia fiscal) y suficiencia (menor resistencia al fraude, mayores costes de recaudación e inspección).
En algunos países descentralizados o que cuentan con parlamentos y gobiernos regionales, como es el caso español, existe un debate sobre los límites deseados por algunas regiones respecto de su contribución a los fondos interregionales de redistribución. En el fondo el dilema es si puede entenderse una nación sin un objetivo compartido respecto del nivel de equidad entre sus residentes o puede apoyarse simplemente un objetivo de aseguramiento mutuo (bail –out contingente).
Lo curioso es que en el importante experimento que representa la Unión Europea la cuestión se reproduce del mismo modo sustituyendo el concepto de región por Estado. Recientemente Kenneth Rogoff manifestaba que sin caminar hacia una unión política el euro a largo plazo no sobrevivirá. Una unión política implica en opinión Maurice Obstfeld contar con un mecanismo potentes de transferencias redictributivas y un prestamista de último recurso, que en la actualidad no se corresponde con la competencias asignadas al BCE.
Al final del día lo que es aplicable para las regiones de una nación con su propia moneda lo es para Europa si queremos compartir el euro. Las transferencias entre regiones no pueden basarse en el miedo derivado a la ruptura de una moneda que es común, sino a aceptar un nivel único de equidad único para todos los europeos.
Notas
(1).- Véanse las discrepancias entre los estudios que utilizan como metodología común la variación del índice de Gini. Algunos indican una reducción de la desigualdad como Sala-i-Marti (2002), o Bhalla (2002), por ejemplo. Otros estiman un incremento como Dikhonov y Ward (2001) o Bourguignon y Morrison (2002). Y algunos otros estiman un mantenimiento o una evolución en zig-zag como Sutcliffe (2003) o Milanovic (2002).
(2).- Una buena discusión sobre los tres conceptos puede encontrarse en B. Milanovic (2006).
(3).- Estas transferencias son el resultado de un sentimiento de altruismo, y por otra parte se basan en una estrategia de fomentar el desarrollo del Tercer y Cuarto mundo para frenar los procesos migratorios.
(4).- El concepto de “ignorance veil” que introduce John Rawls en “Theory of justice” le sirve para analizar la hipotética elección de los individuos en un juego social en el que se les pregunta sobre el nivel de igualdad deseado para la sociedad la desde una “posición original” (de desconocimiento). Recordemos que la conclusión rawlsiana es que la postura moral conduciría a un nivel de total igualitarismo o al objetivo de maximizar la renta del individuo con la renta mínima (criterio maximin). Recordemos que no existe consenso sobre esta conclusión de Rawls, toda vez que el nivel de aversión a la desigualdad es muy diverso entre los individuos.
Referencias
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