Marzo 2010
Una de las controversias surgidas a raíz de la crisis que comenzó en el año 2007 se refiere al diseño más adecuado de política fiscal a practicar por los gobiernos, en relación con el impuesto de valor añadido en este contexto.
El gobierno británico decidió incluir en la ley de Presupuestos para 2009 un recorte temporal en el tipo impositivo del IVA de 2,5 puntos porcentuales. Con un impacto negativo esperado en la recaudación de 12.500 millones de libras. Esta medida representaba más del 60 % del paquete de estímulo fiscal planteado por el gobierno para luchar contra la crisis.
Justo a continuación Sarkozy criticó duramente esta medida de recorte en el impuesto sobre ventas en Reino Unido, sugiriendo que no serían aplicadas en Francia durante su gobierno.
En Grecia, George Papandreou, tras un primer paquete de soluciones para evitar el colapso presupuestario de su sector úblico proponía en marzo de 2010 nuevas medidas para reducir el déficit en 4.800 millones € adicionales. Entre las mismas figuraban, la reducción del 30% en las pagas extra de los funcionarios, la congelación de las pensiones, el aumento del 20% en los impuestos que gravaban el alcohol y el tabaco y la subida del IVA en 2 puntos porcentuales (hasta el 21%).
En la misma línea, el gobierno español lograba en marzo de 2010 el apoyo parlamentario para elevar a partir del 1 de julio en 2 puntos porcentuales el IVA, hasta el 18%.
Estas medidas de política fiscal de signo contrario perseguían obviamente objetivos diferentes.
El gobierno de Gordon Brown perseguía estimular el consumo, como una forma de impulsar la demanda interna, deprimida por la crisis; mientras los gobiernos griego y español, por el contrario perseguían con estas medidas elevar la recaudación, para luchar contra el déficit público, que se había disparado también como consecuencia de la crisis. En concreto las estimaciones del gobierno español sugerían que esta subida del IVA permitirá ingresar 8.000 millones € adicionales en un año.
Los partidarios de la subida de tipos del IVA defienden que es el mejor impuesto para lograr una recuperación rápida de la recaudación, ya que tendrá un impacto limitado sobre el consumo y menores efectos económicos negativos. En definitiva, que es uno de los impuestos más recaudadores que presenta menores distorsiones sobre la economía.
Los críticos de esta medida sugieren, por otra parte, que la mejor lucha contra el déficit es un recorte del gasto público. Respecto de esta subida impositiva:
Esperan que tenga un impacto negativo directo sobre las bases imponible del consumo e indirecto sobre las bases imponibles de las rentas del trabajo y la inversión, por lo que no cabe esperar un aumento significativo de la recaudación. Así, esperan que se produzca el efecto negativo sobre la recaudación derivado del hecho de que la economía se encuentra ya en la zona prohibida de la curva e Laffer.
Por otra parte, indican que el impuesto sobre las ventas, en tanto que es un impuesto con un tipo impositivo proporcional, resulta regresivo. Y, en consecuencia, con un efecto negativo sobre el nivel de equidad.
Por último, sugieren que en una situación de crisis como la actual, la subida del tipo del IVA incentivará el nivel de fraude, con los efectos negativos sobre la eficiencia y la equidad derivados de un avance de la economía sumergida.
Los hacendistas analizan los impactos impositivos básicamente bajo tres categorías: efectos incentivos (eficiencia), incidencia (equidad) y de suficiencia recaudatoria.
Comenzando por el último, la capacidad recaudatoria del IVA en las economías modernas es innegable a la vista de la importancia de su participación en los ingresos tributarios globales. En palabras de Enrique Fuentes el impuesto de valor añadido, junto con el impuesto sobre renta personal y las cotizaciones a la seguridad social son las tres bestias de carga del Presupuesto público.
En relación con los efectos incentivo, el impuesto sobre valor añadido es un impuesto plurifásico (recae sobre todas las fases del proceso productivo) pero, al no operar en cascada, no genera efecto piramidación, con los efectos distorsionantes que ello implica respecto de la organización del proceso de producción.
Por otra parte es un impuesto relativamente resistente al fraude, aunque no completamente inmune.
Y es cierto que el IVA no afecta negativamente el sector exterior, al no recaer sobre las exportaciones.
En otro orden de cosas, el IVA es un impuesto que al ser de tipo general, salvo cuando se introducen exenciones sectoriales, no altera los precios relativos (salvo en relación al ocio que no puede ser gravado de forma directa). Y por tanto no debería alterar las decisiones de consumo respecto del tipo de bienes a consumir.
Uno de efectos negativos a nivel macroeconómico de una subida del IVA tiene que ver con su impacto sobre la tasa de inflación. Aunque en un contexto de deflación o estancamiento de los precios no parece muy preocupante.
Además, aunque el impuesto sobre valor añadido no es un impuesto que recae sobre los empresarios, sino sobre los consumidores, puede presentar distorsiones ya que en el mecanismo de crédito al impuesto (ingreso en el Tesoro del IVA soportado menos el IVA repercutido) puede generar costes financieros por los déficit de liquidez. Y en un contexto de restricciones de liquidez mayores problemas empresariales.
Por otra parte, el potencial impacto negativo de una subida de los tipos impositivos del IVA sobre el consumo vinculado a su efecto renta - un efecto incentivo- está conectado su vez con el efecto incidencia.
El análisis incidencia estudia quien paga realmente una subida impositiva o quien se beneficia de una reducción en los tipos de un impuesto. Como es conocido, no son necesariamente los contribuyentes teóricos o sujetos pasivos de un impuesto los que soportan la pérdida de utilidad derivada de la carga tributaria.
El efecto incidencia o traslación depende que la elasticidad de las curvas de oferta y demanda, de forma que productores o consumidores que presentan curvas de oferta o demanda más elásticas consiguen trasladar el impuesto a aquellos que tienen curvas inelásticas. ¿Qué cabe esperar en una situación de crisis como la actual?
Es realista esperar que en una situación de fuerte atonía del consumo los productores/distribuidores absorban al menos una parte de una subida de los tipo del IVA.
En consecuencia, la subida de un impuesto que formalmente recae sobre los consumidores en la práctica será parcialmente trasladada en forma de márgenes empresariales menores.
En el caso del gobierno español se han ofrecido, de hecho, dos estimaciones al respecto. De acuerdo con el Ministerio de Economía, un aumento en dos puntos de este gravamen tendrá un impacto sobre los precios de un punto porcentual. Para el Ministerio de Industria, por el contrario, se trasladará sólo en una cuarta parte –el 0,50%– al índice de precios de consumo.
Aunque los consumidores logren trasladar parcialmente el incremento impositivo a los oferentes, una parte tendrán que absorberla ellos, por lo que también cabe esperar una reducción de bases imponibles directas e indirectas, lo que minorará el impacto positivo sobre la recaudación.
En otro orden de cosas, es cierto que el IVA es regresivo, al ser un impuesto indirecto que recae sobre las cosas, no pudiendo tomar en consideración las circunstancias personales de los contribuyentes como, por ejemplo, las diferencias en su capacidad de pago. Pero como nos ha enseñado la teoría de imposición óptima, las cosas no son tan sencillas. Hay que analizar el resultado para el conjunto del sistema tributario y no cada impuesto de forma aislada.
Esta disciplina estudia como diseñar la mejor combinación de impuestos atendiendo simultáneamente a criterios de eficiencia y de equidad (y recientemente también de sencillez administrativa). La enseñanza aprendida indica que la mayor progresividad que permiten los impuestos directos (algo positivo desde la perspectiva de la equidad vertical) no es necesariamente óptimo porque también tiene mayores efectos negativos en términos de eficiencia.
De hecho esta lección, junto los crecientes problemas de riesgo de deslocalización derivados de la libertad de movimiento de factores de capital y de trabajo, en un mundo más globalizado, es lo que está conduciendo a los gobiernos a sustituir progresivamente imposición sobre ahorro y el trabajo por imposición sobre el consumo.
En conclusión, de la subida de los tipos del IVA que tendrá lugar a partir de julio, cabe esperar un impacto negativo sobre el nivel de consumo derivado de la actual atonía de la demanda; si bien este impacto será menor al absorber en forma de menores márgenes empresariales una parte del incremento del impuesto.
Esta circunstancia reducirá el nivel de otras bases imponibles (del trabajo y la inversión). De forma que el incremento esperado de la recaudación será inferior al puro resultado de multiplicar 0.02 por el valor añadido neto de consumo, servicios profesionales e importaciones.
También es previsible que aumente el nivel de fraude, reduciendo algo más el incremento esperado de la recaudación.
En el contexto actual un recorte de gasto público no productivo (aquel que no tiene impactos positivos sobre el nivel de productividad del los factores), particularmente cuando se observan ineficiencias significativas en su ejecución, parece una medida más adecuada para la lucha contra el déficit público en un contexto de crisis como el actual. Pero si es preciso recurrir a aumentos de impuestos, el IVA es sin lugar a dudas el candidato más firme desde un análisis global.