Los cambios en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Europeo, que representan esencialmente un nuevo acuerdo fiscal, persiguen esencialmente dos objetivos. Primero, avanzar hacia una mayor coordinación de carácter fiscal entre los países miembros. Y en segundo término, recuperar el espíritu de disciplina presupuestaria, para evitar que se repitan las desviaciones de déficit que han ido produciéndose a lo largo del tiempo desde la firma del Tratado de Maastricht, por parte de buena parte de los miembros de la Unión. Desviaciones que han terminado por poner en peligro la credibilidad del euro.
De acuerdo con las modificaciones en el pacto fiscal, los países de la eurozona sólo podrían incumplir el nuevo límite máximo del 0,5% de déficit público estructural en términos de PIB (orientación fiscal) en momentos de catástrofes naturales o en situaciones de seria emergencia, provocada por acontecimientos fuera del control de los gobiernos (1). Para poner en relación este objetivo con el incluido en el Tratado de Maastricht, pensemos que en una situación de crisis económica el déficit cíclico debería situarse como máximo en un 2,5% del PIB para que el objetivo fuera equivalente. El objetivo parece estar en línea en aquellas situaciones en las que el PIB crece por debajo de su tasa potencial. Y en momentos de muy fuerte crecimiento económico, en el que se producirán superávit cíclicos del 0,75% - 2.00% del PIB, el nuevo objetivo se traducirá en un requerimiento de mantener superávits público totales.
Por otra parte, incluso en casos de emergencia, el Banco Central Europeo sugiere que cualquier incumplimiento del límite de déficit exigiera además una aprobación del gasto adicional por mayoría cualificada de los firmantes del Tratado y un plan creíble de convergencia a dicho límite en un plazo definido y suficientemente corto (2).
De acuerdo con el espíritu del nuevo tratado cualquier país con déficit público debe comprometerse con la Comisión Europea a firmar un calendario de retorno al equilibrio presupuestario, aceptando en caso de desviaciones del plan de ajuste “mecanismos efectivos de corrección”. Mecanismos, todavía no están completamente definidos, pero que tendrían que ser en todo caso suficientemente penalizadores para que resultasen efectivos (3).
En definitiva, la reforma del Tratado de la Unión establecería un sistema basado en medidas preventivas (control ex ante) y multas (ex post) en caso de un segundo incumplimiento (en los planes de ajuste) tras una primera desviación que además debería ser oportunamente “aprobada”.
El debate sobre su oportunidad
Para muchos, este nuevo Pacto Fiscal Europeo es el mejor mecanismo para que el euro gane credibilidad y para acabar con los ataques del mercado contra la deuda soberana de los países miembros. Ataques que comenzaron elevando la prima de riesgo de algunos países periféricos, pero que fueron escalando hasta alcanzar a miembros con mayor participación en la economía de la eurozona.
El nuevo pacto fiscal, en tanto que una cesión de soberanía en materia de política fiscal voluntaria y temporal -mientras un país quiere permanecer dentro del euro- debería operar igual que ha ocurrido con la delegación hacia arriba (al BCE) en materia de política monetaria: atando las manos a los políticos. Estrategia que ha funcionado bien en la lucha anti-inflacionista. Como la prima de riesgo soberano en el mercado se determina como resultado de la probabilidad asignada a una restricción presupuestaria inter-temporal del gobierno, un pacto de esta naturaleza re-establecería el crédito sobre la solvencia en determinados países. En definitiva actuaría como un mecanismo de consistencia temporal.
Frente a los defensores de esta hipótesis se han levantado algunas voces (en Europa y en Estados Unidos) en contra de la aplicación el Pacto Fiscal Europeo en la situación actual. Y ello, en la creencia de que la acumulación de medidas fiscales pro-cíclicas puede ser, en un momento de debilidad económica como el actual, muy destructivo. Tóxico en palabras de algunos. Y que puede llevar a algunos países a una situación de “japonanización”.
Para estas voces críticas contra el nuevo Pacto, como el sector privado tendrá que continuar reduciendo su endeudamiento (lo cual ocurrirá de manera forzada por el propio desapalancamiento al que se ve sometido el sistema bancario con las nuevas normas de Basilea), es peligroso que el sector público no sólo no compense sino que camine en la misma dirección. El riesgo implicado en este doble efecto contractivo en la economía se ha denominado recesión por ajustes de balance (balance sheet recession).
Al final del día, estamos viviendo el mismo debate macroeconómico de siempre en el terreno fiscal. La cuestión es ¿debemos conducir los países de forma diferente a lo que hacen las empresas o las familias? Quienes piensan que la consolidación fiscal y alcanzar un equilibrio presupuestario es un requisito para tener una economía ordenada a largo plazo, consideran que el comportamiento no debería ser diferente: lo que es correcto en lo micro lo será también en lo macro. Por el contrario quienes piensan que el desapalancamiento del sector público reduce el crecimiento a medio plazo, están en contra de conducir los países como las las empresas. Y por eso, consideran suicida una política restrictiva fiscal en estos momentos.
Detrás de ambas posturas se esconde también el debate académico de la existencia o no de expectativas racionales. ¿Es razonable pensar que una sociedad que financia un gasto público con deuda (déficit) por el hecho de deberse a sí misma (imaginemos que sólo existe deuda pública interior) se sentirá más rica? ¿Y, al sentirse más rica consumirá más? ¿Lo que a su vez impulsará el consumo y la demanda agregada? ¿Y por ende la renta? …
Implicaciones para el caso español
Este debate afecta particularmente a España. Nuestro país firmó un compromiso con Europa de cumplir con una senda de reducción de déifict público que hoy exigiría un esfuerzo titánico.
En nuestra economía desde que comenzó la crisis financiera (tercer trimestre de 2007) el sector privado ha reducido su nivel de deuda en términos de PIB en unos 17 puntos porcentuales, aunque se mantiene muy por encima del 160% del PIB incluido como máximo aceptable en el Macroeconomic Imbalance Procedure (MIP). Mientras, el sector público ha compensado este efecto aumentado su nivel de endeudamiento sobre el PIB en unos 12 puntos porcentuales, hasta superar el límite del 60% del PIB establecido como máximo permitido. Reflejándose esta diferencia en un descenso en el nivel de déficit corriente.
¿Cuál es la mejor opción para nuestra economía? ¿Aplicar estrategias de compensación por parte del sector público? ¿O alternativamente que éste acompañe al privado en el proceso de des-apalancamiento, permitiendo cumplir con nuestros compromisos exteriores?
El presidente del gobierno en su visita reciente a Berlín insistió reiteró el compromiso de su gobierno con los objetivos de reducción del déficit hasta el 4.4 % del PIB en 2012 y hasta el 3% en 2013.
Conviene recordar que ni siquiera el cumplimiento de estos objetivos de déficit público debiera implicar una satisfacción que llevara a la relajación. Se estima que en el ejercicio 2012 el nivel de endeudamiento público alcance una cifra superior al 74% (después de crecer casi 40 puntos porcentuales desde los mínimos). Y recordemos que para converger al 60% del Tratado de Maastricht desde este nivel necesitamos incurrir en déficit primarios significativos. Pero, además, el proceso de envejecimiento de nuestra población exigirá de esfuerzo mucho mayores en los próximos años.
En todo caso, el gobierno es consciente de que con la situación está muy complicada cumplir con los objetivos de déficit ya acordados con Bruselas.
En primer lugar, el dato de déficit público de cierre en 2011 se ha desviado desde el objetivo del 6% a una cifra del 8.51% del PIB. Aproximadamente unos 27.000 millones € de deslizamiento, hasta alcanzar unos 91.310 millones €. De esta diferencia, 3.220 millones € proceden de la Administración Central, 17.600 millones € de las Comunidades Autónomas, 860 millones € de Ayuntamientos y 5.260 millones € de la Seguridad Social. Dada la resistencia al ajuste presupuestario desde el lado del gasto, esta desviación traslada una mayor dificultad para alcanzar la cifra del 4.4% del PIB en 2012. (Véase cuadro 1)
En segundo lugar, no ayuda en el cumplimiento del déficit la desviación respecto del entorno macroeconómico de variación del producto interior bruto con el que se elaboró dicho objetivo. Las estimaciones para 2012 se han corregido desde un 2,3% de crecimiento a una reducción prevista en un rango entre el 1.25% y el 1.8%. Supuesto un avance del 2,25% en el deflactor implícito del PIB para 2012, esta diferencia reduce el denominador de la ratio necesidad de financiación/PIB entre 18 y 38 mil millones €. Lo que significa, desde la perspectiva puramente aritmética una necesidad adicional de recorte del déficit entre 1.700 y 2.000 millones €. (véase cuadro 2)
Pero obviamente el impacto importante sobre el déficit público no es el puramente aritmético, sino el derivado del efecto de los estabilizadores automáticos (más paro implica mayor gasto social; y menor renta y consumo implican reducciones en las bases imponibles del IVA, el IRPF, el impuesto de Sociedades, impuesto de transmisiones patrimoniales, etc.)
En concreto, las estimaciones para España indican que la sensibilidad del déficit cíclico a variaciones del output gap se sitúan en un rango entre 0.4 y 0.6. Considerando que la tasa de crecimiento potencial de la economía española se situara en torno a un 2.5%, una desviación motivada por un retroceso de nuestro PIB en el rango previsto generaría un déficit cíclico adicional en un rango entre 15.400 y 26.400 millones €. Ello implica una corrección adicional en la orientación fiscal (déficit estructural en términos de PIB) en un rango entre un 1,42% y un 2,46%. Esto es, entre un 32% y un 56% del propio objetivo. (véase cuadro 2)
¿Qué debemos hacer?
El dilema que se le plantea a la economía española es que la aplicación de medidas fiscales doblemente contractivas - como las practicadas por el gobierno en sus primera reforma-, que afectan al consumo (como la subida de impuestos y el recorte de gasto público), parece poner en marcha un cierto círculo vicioso. Con la caída de la renta, el impacto positivo sobre la recaudación derivado del incremento de tipos impositivos se compensa parcialmente por la reducción de las bases imponibles (si es cierto que funciona la curva de Laffer y nuestra economía se encuentra en su zona prohibida). Y por otra parte, aunque en términos absolutos las medidas de ajuste reducen el déficit público (numerador), en términos de PIB el ajuste se nota menos ya que el denominador también se reduce.
Son numerosos los economistas que hubieran preferido medidas de ajuste exclusivamente en el lado del gasto público; y no combinadas con subidas de impuesto. O al menos que éstas hubieran precedido temporalmente a cualquier elevación de los tipos impositivos.
Por otra parte, existe consenso entre los hacendistas en que, puestos a tener que subir los impuestos la subida en los tipos marginales del IRPF, no es la mejor opción en términos de eficiencia. El impuesto sobre la renta personal es el tributo con mayores efectos desincentivo sobre la producción (al afectar negativamente a la oferta de trabajo y al ahorro). Y resulta particularmente ineficiente si opera esencialmente sobre los tipos marginales, tal como los trabajos empíricos sobre teoría de imposición óptima mostraron hace tiempo.
Alternativamente, una subida del IVA (aunque con efectos depresivos sobre el consumo) hubiera resultado menos ineficiente. Además, una subida en el impuesto sobre ventas opera directamente como un sustituto de una devaluación interna del tipo de cambio, que no resulta posible dentro del euro, al reducir la capacidad adquisitiva de sueldos y salarios. En definitiva una elevación de tipo del impuesto sobre ventas hubiera sido equivalente a una deflación de las rentas del trabajo, proceso que forma parte de los ajustes necesarios de nuestra economía. (Véase también la entrada en este blog “A vueltas con el IVA” de marzo 2010)
Obviamente la “pintura” debe ser revisada de manera más global. Es posible que el gobierno haya elegido una subida impositiva sobre IRPF por motivos políticos, ya que cumple mejor con los criterios de equidad (al ser el impuesto sobre renta personal progresivo y no proporcional, como es el caso del IVA). En este sentido, cabe entender que el ejecutivo hubiera decidido comenzar con un medida orientada a mitigar la reacción social ante el resto de reformas estructurales emprendidas (la reforma del mercado de trabajo) y las posibles reformas a emprender (introducción de pago por uso de los servicios sociales).
¿Debemos por el contrario retrasar el ajuste? De lo que si estamos bastante seguros es que la estrategia de intentar compensar la pérdida de demanda interna (consumo y sobre todo inversión) con gasto público (Plan E, extensión de prestaciones y subsidios de desempleo, etc) y con cheques fiscales practicada en nuestro país en un pasado reciente no ha logrado sostener el crecimiento de PIB a medio plazo. Pero sí ha contribuido a deteriorar significativamente las finanzas públicas. El efecto neto sobre la renta, la riqueza y el nivel de empleo de esta compensación no parece haber sido muy positivo.
No realizar ajustes, por muy dolorosos que éstos parezcan, conduce a situaciones terribles. La prima de riesgo se vuelve tan elevada,que vía gastos financieros de la deuda (forman parte de la cuenta de renta del sector público), genera autoalimentación del déficit, haciendo insostenible de deuda. Además, la subida del riesgo soberano se traslada al sector privado por la vía financiera en precios y cantidades. Por un lado, se produce un incremento en los costes de financiación (el diferencial de crédito corporativo está indefectiblemente vinculado al diferencial del riesgo soberano) que se traslada a los precios de bienes y servicios producidos en la economía, reduciendo bien la competitividad, bien los beneficios corporativos o una combinación de ambos. Y lo que es peor, se produce una situación de falta de liquidez en el sistema, que ahoga las empresas, destruyendo el tejido productivo. Además, es típico que en este escenario todos los agentes pierden confianza en el país. Los extranjeros dejan de financiar e invertir en la economía y los agentes nacionales tienden a sacar el capital financiero de su propio país, agudizando los problemas de financiación interna. Situación que en el extremo puede llegar a precipitar el establecimiento de corralitos.
A modo de conclusión
Si fuera viable un aplazamiento en la consecución del objetivo de déficit de uno o dos años, se ganaría tiempo para que las reformas estructurales (que deberían orientarse esencialmente desde el lado de la oferta) comenzaran a impulsar nuestra economía, aunque previsiblemente los efectos sean más lentos.
Ahora bien si una solicitud de retraso se percibiese por el mercado como una relajación en la firmeza del gobierno respecto de los procesos de ajuste y la adopción de medidas estructurales de liberalización y flexibilización de nuestra economía, el impacto sobre la credibilidad en los pasivos financieros de nuestros agentes económicos públicos y privados sería todavía más perjudicial.
En este último escenario las dos estrategia - la de consolidación fiscal como prioridad aunque sea dolorosa versus la de mantener el gasto para no perjudicar adicionalmente la demanda agregada -parecen malas.
Sin embargo, cabe esperar que la primera pueda poner en marcha en algún momento un proceso virtuoso. Una mayor confianza respecto de la obstinación del gobierno por cumplir los compromisos de equilibrio fiscal puede generar una reducción de la prima de riesgo soberano (los inversores pueden considerar que se reduce la probabilidad de impago y por tanto que existe valor en los instrumentos financieros emitidos por los agentes residentes. Ello puedo provocar atracción de capitales que, a partir de un momento, podría llegar a filtrarse hacia la financiación corporativa, dando oxígeno a la actividad empresarial. En este escenario podría mejorar el empleo y recuperarse poco a poco las bases imponibles.
Una ventaja adicional de practicar medidas de ajuste es que predispone positivamente al Banco Central Europeo a la hora de practicar medias monetarias expansivas (que para la economía española enfrentada a restricciones de liquidez significativas es importante).
Y adicionalmente resultará más sencillo convencer a Bruselas sobre la oportunidad de desplegar medidas de estímulo económico. Medidas que, en todo caso, deberían venir también esencialmente desde el lado de la oferta.
El problema es que en este contexto el policy-maker está a ciegas sobre el plazo en el que comenzarán a verse los primeros resultados. Y esta incertidumbre desde luego no resulta cómoda para el ejecutivo de un país en el que se han destruido ya millones de empleos y que lleva padeciendo ya cuatro años los efectos de la crisis sin haber visto ningún signo evidente recuperación de la tasa de crecimiento de la renta.
Desde la perspectiva sociológica nuestro país se encuentra en una encrucijada y aparentemente dispuesta a aceptar un cambio de rumbo hacia la configuración de una sociedad orientada a la eficiencia y la productividad; a autoregularse con incentivos basados en mayor medida en el esfuerzo, obligatoriamente más flexible y mucho más abierta al mundo exterior. Una sociedad con menor protección, menos subvenciones y con menor confiada en el paternalismo procedente del sector público.
Un gobierno es esta situación estará deseando poder por afirmar cuanto antes y parafraseando a Churchill que, aunque no estamos ante el principio del fin de la crisis, al menos estamos ante el final del principio.
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(1) El déficit estructural puede alcanzar un 1% en el caso de países con niveles de endeudamiento público claramente inferiores al 60% del PIB y con rasgos de estabilidad macroeconómica.
(2) El ajuste anual debería ser al menos de 1/20 de la desviación
(3) Cabe esperar que se mantenga la cifra de 0,1% del PIB